Ивановская область: долговая нагрузка и риски сбалансированности бюджета

На протяжении последних лет Правительство Ивановской области с особой ответственностью подходит к вопросам государственных заимствований. Регион старается проводить консервативную долговую политику, несмотря на внешние факторы, которые, конечно, оказывают негативное влияние на экономику. Бюджет региона стал меньше зависеть от заемных средств. А это, в свою очередь, позволило сократить расходы на обслуживание долга и, как неоднократно отмечал наш губернатор С. С. Воскресенский, направлять больше ресурсов на социально значимые проекты.
Александр Вадимович Норкин, начальник отдела управления государственным долгом и бюджетной политики в сфере имущественных отношений Департамента финансов Ивановской области, кандидат юридических наук
Долговая устойчивость местных бюджетов
Почти весь прошедший год государственный долг Ивановской области сохранялся на уровне 9,2 миллиарда рублей. Это самый низкий показатель за последние пять лет. По сравнению с 2017 годом он снизился на 7,6 миллиарда рублей (на 45,2%). Расходы на обслуживание госдолга в 2022 году также были самыми низкими за пятилетку. За эти годы область сэкономила почти миллиард рублей, сокращая расходы на выплату процентов по кредитам в среднем на 55% ежегодно.
Учитывая итоги исполнения бюджета по налоговым и неналоговым доходам в 2022 году, долговая нагрузка Ивановской области могла бы стать рекордно низкой и составить 26% налоговых и неналоговых доходов. Однако во втором полугодии прошлого года ситуация изменилась. По инициативе федерального правительства Министерство финансов РФ выделило региону бюджетный кредит в сумме 2,1 миллиарда рублей для замещения рыночных заимствований. Вся сумма была передана муниципалитетам для погашения их долгов перед банками, поскольку нестабильность на финансовом рынке ограничила возможности для планового рефинансирования долга у большинства муниципальных образований.

#457225_300_d#
#457226_300_d#
#457227_300_d#
#457228_300_d#
В результате госдолг области увеличился и на 1 января 2023 года составил 11,3 миллиарда рублей. Долговая нагрузка также выросла с возможных 26% до фактических 31,8% собственных доходов. Но главное, что наша цель была достигнута. Риски роста расходов на обслуживание долговых обязательств в муниципалитетах были сняты. По итогам 2022 года в структуре консолидированного муниципального долга более 90% составляют среднесрочные долговые обязательства по бюджетным кредитам. Для некоторых муниципальных образований бюджетные кредиты были реструктурированы, что, несомненно, повысит долговую устойчивость их бюджетов.
Общая долговая нагрузка на областной бюджет по-прежнему не вызывает опасений, объем госдолга региона находится на приемлемом уровне. Согласно классификации субъектов РФ, опубликованной Минфином России в конце сентября 2022 года, Ивановская область названа регионом с высоким уровнем долговой устойчивости.
Перспективы долговой политики
Мы планируем и дальше проводить долговую политику, направленную в первую очередь на минимизацию рисков, связанных с рефинансированием и обслуживанием госдолга. Поэтому в среднесрочном периоде областной департамент финансов собирается привлекать банковские кредиты только для финансирования дефицита бюджета и только в случае крайней необходимости. Государственные займы для этих целей размещаться не будут, так как банковские кредиты — более гибкий и выгодный инструмент заимствований. Его использование, в отличие от облигаций, позволяет оперативно рефинансировать госдолг или погашать его досрочно.
В ближайшие годы в приоритете будет обеспечение развития отечественной экономики в условиях санкций. В связи с этим властям важно обеспечить поддержку инвестиций в субъектах РФ. Бюджетные кредиты на инвестиционные цели — это еще один важный механизм помощи федерального правительства регионам. В частности, в Ивановской области средства бюджетных кредитов будут привлекаться для создания объектов инфраструктуры, необходимых при реализации крупных инвестпроектов. Это водо- и газоснабжение промышленных объектов, модернизация локальных очистных сооружений, обеспечение транспортной доступности возводимого жилья, строительство подъездных дорог и прочие инфраструктурные объекты. Правительство Ивановской области в 2023 году на эти цели планирует привлечь 2,3 миллиарда рублей бюджетных кредитов.
Межбюджетное кредитование на муниципальном уровне
На долговую политику региона в перспективе 3–5 лет может оказать влияние новый инструмент — межбюджетное кредитование на муниципальном уровне. Федеральным законом от 21 ноября 2022 года № 448‑ФЗ в статью 93.3 Бюджетного кодекса введен пункт 3.1. Теперь дополнительно к случаям, предусмотренным пунктом 3 этой же статьи, в соответствии с региональным законом субъекты РФ могут устанавливать «иные случаи предоставления из бюджета муниципального образования бюджету другого муниципального образования, входящих в состав одного субъекта РФ, бюджетного кредита на срок до трех лет».
Порядок предоставления, использования и возврата муниципальными образованиями соответствующих бюджетных кредитов должен быть установлен законом субъекта РФ. А цели их предоставления и размеры платы за пользование кредитами — правовыми актами о местных бюджетах тех муниципальных образований, из бюджетов которых будет запланировано предоставление кредитов.
Таким образом, у регионов появилось правовое основание для закрепления в своем законе возможности предоставления бюджетных кредитов: из бюджетов муниципальных районов бюджетам других муниципальных районов и бюджетам городских округов; из бюджетов городских округов бюджетам других городских округов и муниципальных районов и так далее. В настоящее время мы анализируем этот инструмент, его востребованность в муниципалитетах и варианты возможного использования.
Единый налоговый счет
На сбалансированность бюджета региона в наступившем году, несомненно, окажет влияние новая система учета и уплаты налоговых обязательств. С января 2023 года заработал единый налоговый счет (ЕНС). Для налогоплательщиков внедрение ЕНС существенно упростит механизм уплаты налоговых платежей. Теперь достаточно оформить один раз в месяц один платежный документ на перечисление единого налогового платежа (ЕНП). Это также обеспечит экономически обоснованный расчет суммы пеней на общую сумму задолженности перед бюджетом.
Но вот как внедрение ЕНС скажется на сбалансированности бюджета, судить пока сложно. Год только начался, но определенные риски мы уже видим. Например, высока вероятность возникновения ситуации, когда на единых счетах бюджетов муниципальных образований будет недостаточно денежных средств, необходимых для кассовых выплат, из-за единого срока уплаты практически всех налогов. Основная сумма доходов на единые счета бюджетов будет поступать в период с 28-го по 30-е число, в течение месяца будут приходить только неналоговые платежи и платежи в счет погашения задолженности.
Сложнее всего будет сельским поселениям, так как значительную долю в доходах их бюджетов составляют имущественные налоги физических лиц. Налоговые органы будут осуществлять зачет ЕНП в установленный для уплаты налогов срок — 1 декабря.
Мы уже проработали возможные варианты решения этой проблемы для муниципальных образований и готовы перенести на более ранние сроки перечисление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Соответствующая нормативная база уже готова. Также муниципалитеты могут рассчитывать на предоставление бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов.
Вместе с тем из-за введения единого налогового счета особую обеспокоенность у нас вызывает возможный рост недоимки областного бюджета. Есть риск ситуации, при которой средств, перечисленных на ЕНС в счет текущих платежей, окажется недостаточно для погашения совокупной обязанности налогоплательщика. Тогда за счет этих перечислений будут погашаться недоимки с наиболее ранним сроком выявления, а это могут быть недоимки федерального бюджета и фондов.
Кстати, две первые недели января подтвердили наши опасения. Ежегодно в первые рабочие дни года в областной бюджет поступала недоимка по имущественным налогам от физических лиц, которые по каким-либо причинам не успели оплатить налоги до 1 декабря и делали это во время январских каникул. В этом году на единый счет бюджета зачислены поступления только тех налогов, которые не входят в ЕНП. Это налог на профессиональный доход, сбор за пользование объектами животного мира и авансовые платежи по налогу на доходы физических лиц, уплачиваемому иностранными гражданами, осуществляющими трудовую деятельность по найму на основании патента.

Для того чтобы оценить последствия для бюджетов от внедрения ЕНП, необходимо организовать качественное электронное межведомственное взаимодействие. В первую очередь это касается обмена данными с информационными системами налоговой службы

Таким образом, повышается вероятность возникновения временных кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов. В предыдущие периоды это можно было бы решить за счет привлечения краткосрочных бюджетных кредитов, предоставляемых Федеральным казначейством местным администрациям в пределах лимита кредитования региона. Но в наступившем году, по информации Федерального казначейства, муниципалитеты будут лишены такой возможности. Для региона также введены изменения. Лимит кредитования уменьшен по сравнению с 2022 годом — на первый квартал он составил 298,1 миллиона рублей (1,8% среднеквартальных расходов).
Для того чтобы оценить последствия для бюджетов от внедрения ЕНП, необходимо организовать качественное электронное межведомственное взаимодействие. В первую очередь это касается обмена данными с информационными системами налоговой службы. К примеру, финансовые органы уже много лет получают информацию от органов Федерального казначейства через систему удаленного финансового документооборота, в том числе о поступивших от юридических лиц платежах в бюджет в разрезе плательщиков. Мы ежедневно используем эту информацию для анализа, планирования, разработки финансово-экономических обоснований при подготовке НПА. С получением информации от налоговых органов пока есть вопросы, но мы надеемся, что в ближайшее время процесс будет отлажен.
Упразднение КГН
Еще одно изменение, которое окажет влияние на доходы бюджета, связано с упразднением с 1 января 2023 года института консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Доля поступлений доходов от налога на прибыль организаций КГН в общей сумме поступлений налога на прибыль организаций в бюджете Ивановской области незначительна — менее 10%. Она ниже соответствующей доли как в целом по Российской Федерации (17–19%), так и по Центральному федеральному округу (8–15%).
На 2023–2025 годы введен временный механизм распределения между регионами налога на прибыль организаций, согласно которому в 2023 году 80% налоговых доходов от налога на прибыль организаций — бывших участников КГН распределяются уполномоченным органом Федерального казначейства между бюджетами субъектов РФ. Каждому региону в федеральном бюджете установлен свой норматив. Для Ивановской области он составляет 0,0650%. Полагаем, что введение такого механизма распределения налога на прибыль организаций на постоянной основе позволит минимизировать потери областного бюджета из-за упразднения института КГН.
Следует отметить, что изменения в краткосрочном бюджетном кредитовании, а также негативное воздействие на доходную часть бюджета некоторых нововведений в уплате налогов серьезных рисков для сбалансированности бюджета региона в наступившем году не создадут. Накопленный запас финансовой прочности позволит обеспечить выполнение утвержденных параметров областного бюджета и оказать финансовую поддержку бюджетам муниципальных образований.