Специфика долговой политики Костромской области
103
К началу 2021 года совокупный государственный долг субъектов РФ достиг почти 2,5 триллиона рублей, что на 18,1% выше показателя предыдущего года. В среднем по регионам уровень долговой нагрузки на 1 января 2021 года составил 27,3%. За прошедший финансовый год 52 субъекта РФ нарастили долю долговых обязательств к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений. Костромская область вошла в число 33 регионов, которые по итогам 2020 года не увеличили уровень долговой нагрузки.
Игорь Николаевич ЗАМУРАЕВ, директор Департамента финансов Костромской области
Долговая политика ответственная
Исполнение регионального бюджета в Костромской области в 2020 году обеспечено без привлечения новых заимствований для покрытия бюджетного дефицита. Это при одновременном росте собственных доходов позволило сократить уровень долговой нагрузки с 90,1 до 85,4%. Данный результат достигнут за счет принятых Администрацией Костромской области и лично губернатором С. К. Ситниковым мер по мобилизации доходных источников бюджета и жестким ограничениям на принятие новых расходных обязательств, если они не направлены на противодействие распространению коронавирусной инфекции.
Проведенная оценка финансового состояния и возможности сокращения недоимки по платежам в бюджет в отношении каждого налогоплательщика позволила организовать индивидуальную работу с неплательщиками. В результате государственная поддержка хозяйствующих субъектов в виде налоговых льгот и субсидий осуществлялась в зависимости от исполнения ими обязательств перед бюджетом. Проведена инвентаризация расходов областного бюджета и расставлены приоритеты по обеспечению затрат на здравоохранение, социальное обеспечение и поддержку бизнеса в период пандемии. С учетом реализации указанных мер, а также федеральной финансовой поддержки, связанной со снижением налоговых и неналоговых доходов, в течение 2020 года удалось сбалансировать доходные поступления с расходными потребностями бюджета. На Московском финансовом форуме 8 сентября 2021 года действия региона в сфере управления долгом получили высокую оценку. Костромская область стала лауреатом в номинации «За проведение ответственной долговой политики». Победа в номинации стала возможной благодаря последовательной работе по снижению закредитованности региона (рисунок 2).
Акценты долговой политики смещаются
Начиная со второго полугодия 2020 года по мере преодоления негативных последствий коронавирусной инфекции фиксируется постепенное восстановление экономики региона. Для активизации деловой активности и увеличения налоговых поступлений в бюджет первоочередной задачей сегодня остается сохранение темпов экономического роста. Ее решение во многом зависит от притока частного капитала, запуска новых инвестиционных и инфраструктурных проектов с привлечением различных источников финансирования.
В связи с ограниченным объемом располагаемых финансовых ресурсов капитальные затраты областного бюджета сейчас в основном осуществляются в рамках софинансирования мероприятий по национальным проектам, которые преимущественно включают строительство социально значимых объектов (школы, детские сады, спортивные комплексы и т. п.). Данные вложения, как правило, не генерируют значительных объемов дополнительных доходных источников бюджета.
Специфика долговой политики текущего года связана со смещением акцентов в привлечении заемных средств. Вместо покрытия бюджетного дефицита для компенсации снижения доходов и обеспечения социальных обязательств кредитные ресурсы требуются для финансирования капитальных вложений в объекты инфраструктуры, необходимой для социально-экономического развития регионов. При этом реализация данных проектов должна осуществляться при условии сохранения долговой устойчивости субъектов РФ и соблюдения требований бюджетного законодательства по предельному уровню долговой нагрузки и бюджетному дефициту. На федеральном уровне созданы правовые основания для использования различных инструментов при осуществлении бюджетных инвестиций с использованием заемных источников финансирования. В том числе предусмотрено направление на данные цели средств, высвобождаемых в результате реструктуризации бюджетных кредитов, инфраструктурных облигаций и инфраструктурных бюджетных кредитов (таблица 1).
Таблица 1. Долговые инструменты бюджетного финансирования инвестиций
Наименование
Правовое основание
Направление использования
Высвобождаемые средства в результате изменения графика погашения задолженности по реструктурированным кредитам
Постановление Правительства РФ от 13.12.2017 № 1531 (с учетом изменений)
Объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов
Инфраструктурные облигации
Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2459
Объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры
Инфраструктурные бюджетные кредиты
Постановление Правительства РФ от 14.07.2021 № 1189
Объекты транспортной, инженерной, коммунальной, социальной, туристской инфраструктуры; приобретение подвижного состава городского транспорта общего пользования; технологическое присоединение к сетям инженерно-технического обеспечения
Реструктуризация бюджетных кредитов
В соответствии с постановлением Правительства РФ в 2017 году была реструктурирована задолженность региона по бюджетным кредитам на общую сумму 12,4 миллиарда рублей. Срок ее погашения — до 2024 года включительно, в том числе в период с 2021 по 2024 год необходимо уплачивать по 20% от суммы основного долга ежегодно. В 2020 году в условия реструктуризации внесены изменения, предусматривающие новый график погашения задолженности до 2029 года включительно, в том числе в течение 2021–2024 годов, — по 5% от суммы задолженности ежегодно. Высвобождаемые в результате смещения сроков погашения средства должны быть направлены на осуществление бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов. Для Костромской области объем указанных средств составляет по 1,86 миллиарда рублей ежегодно, или 7,44 миллиарда рублей за период 2021–2024 годов. Расходы за счет указанных средств в дальнейшем могут быть списаны в объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет от новых инвестиционных проектов, в целях реализации которых были созданы объекты инфраструктуры.
Аналогичным образом проведена реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам 2020 года. Объем высвобождаемых средств в результате реструктуризации этих займов для нашего региона составляет еще 0,65 миллиарда рублей (таблица 2).
Таблица 2. Объем средств, подлежащих направлению из бюджета Костромской области на инвестиции в соответствии с условиями реструктуризации бюджетных кредитов, в 2021–2024 гг., млн руб.
Наименование
2021
2022
2023
2024
Итого
2021–2024
Реструктуризация 2017 года
1860,16
1860,16
1860,16
1860,16
7440,64
Реструктуризация 2021 года
650,37
650,37
Всего высвобождаемых средств на инвестиции
8091,01
В настоящее время с потенциальными инвесторами прорабатываются вопросы потребности в инфраструктурных решениях, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов. В то же время мы уже сейчас видим ограничения, сдерживающие применение данного финансового механизма.
Согласно постановлению Правительства РФ от 19 октября 2020 года № 1705[1] в перечень налоговых доходов федерального бюджета, учитываемых при списании задолженности по бюджетным кредитам, включен налог на добавленную стоимость. В Костромской области широко представлены предприятия лесной отрасли, продукция которых в основном идет на экспорт. В связи с тем, что экспортно ориентированные предприятия предъявляют НДС к возмещению, совокупный объем налоговых поступлений в федеральный бюджет по ним близок к нулю либо является отрицательным, что исключает возможность вложений в объекты инфраструктуры для реализации инвестиционных проектов в данной сфере.
Также в связи с длительным сроком создания отдельных инфраструктурных объектов и выхода на проектную мощность связанных с ними инвестиционных проектов целесообразно увеличить график погашения реструктурированных бюджетных кредитов. Снятие данных ограничений при использовании высвобождаемых средств будет способствовать повышению эффективности реализации бюджетных инвестиций.
Предприятия лесной сферы останутся без инфраструктуры?
В Костромской области широко представлены предприятия лесной отрасли, продукция которых в основном идет на экспорт. Экспортно ориентированные предприятия предъявляют НДС к возмещению, и совокупный объем налоговых поступлений в федеральный бюджет по ним близок к нулю, что исключает возможность вложений в объекты инфраструктуры для реализации инвестиционных проектов в данной сфере.
Инфраструктурные облигации
С 2021 года у регионов появилась возможность финансирования объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования[2]. Специализированное общество проектного финансирования привлекает средства за счет размещения облигаций с последующим их предоставлением застройщикам по договорам займа, обеспеченным гарантиями субъекта РФ. Данный финансовый инструмент особенно востребован при реализации проектов жилищного строительства. Однако его применение сдерживают установленные бюджетным законодательством ограничения для регионов с высоким уровнем долговой нагрузки. Гарантии в рамках инфраструктурных облигаций могут предоставлять только регионы с долей долговых обязательств не более 75% от доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.
По состоянию на 1 сентября 2021 года отношение долга к собственным доходам бюджета Костромской области составляет 77,8%, что исключает возможность предоставления государственных гарантий для решения задач развития инфраструктуры. По мере снижения уровня долговой нагрузки вопрос использования инфраструктурных облигаций будет нами дополнительно проработан.
Инфраструктурные бюджетные кредиты
В настоящее время на федеральном уровне принято решения о выделении 500 миллиардов рублей для предоставления субъектам РФ инфраструктурных бюджетных кредитов. В пределах указанной суммы Костромской области доведен кредитный лимит в объеме 1,1 миллиарда рублей.
В целях использования этих средств Администрация Костромской области сформировала заявку на реализацию инфраструктурного проекта по строительству в рамках областной программы газификации уличных газораспределительных сетей в городах Мантурово и Нея. Эти сети необходимы для последующей реализации инвестиционных проектов жилищного строительства. В период пользования кредитными ресурсами на территории данных населенных пунктов застройщики планируют возвести 510 тысяч квадратных метров жилья (рисунок 3).
Растущая потребность в жилье вызвана расширением производства в городской черте, созданием новых рабочих мест, а также необходимостью расселения ветхого и аварийного жилищного фонда. Объем дополнительных поступлений в бюджет в виде налога на прибыль, НДФЛ и имущественных налогов составит более 2 миллиардов рублей, что перекрывает затраты на погашение основного долга и уплату процентов по бюджетному кредиту. Заявка Костромской области на получение кредитных ресурсов одобрена 9 сентября 2021 года на заседании Правительственной комиссии по региональному развитию. Прорабатывается вопрос реализации других инфраструктурных проектов на территории региона.
Бюджетные кредиты = больше ответственности
Расширение линейки финансовых механизмов заимствований для обеспечения инвестиционных расходов увязано с проведением регионом ответственной долговой политики. Инфраструктурные проекты реализуются при условии положительной бюджетной эффективности и отсутствия негативного влияния на показатели долговой устойчивости. С 2021 года на федеральном уровне установлены дополнительные ограничения в части возможности привлечения рыночных заимствований для субъектов РФ с высокой долей коммерческого долга.
Для рефинансирования рыночных заимствований в текущем году субъектам РФ из федерального бюджета предоставлены бюджетные кредиты для замещения коммерческого долга до уровня не более 25% от собственных доходов консолидированного бюджета. За регионами закреплены обязательства по непревышению данного показателя в ходе исполнения бюджетов. Костромской области бюджетный кредит на данные цели предоставлен в августе 2021 года в сумме 4,9 миллиарда рублей. В полном объеме он был направлен на замещение долговых обязательств по банковским кредитам. Экономия по расходам на обслуживание долга оценивается в сумме до 260 миллионов рублей ежегодно. Хочу поблагодарить Министерство финансов РФ за оказанную финансовую поддержку.
[1] Постановление Правительства РФ от 19 октября 2020 года № 1705 «Об утверждении правил списания задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам и перечня подлежащих зачислению в федеральный бюджет налоговых доходов от реализации новых инвестиционных проектов, в объеме фактического поступления которых Правительство Российской Федерации вправе списать задолженность субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам».
[2] Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2459 «Об утверждении Правил финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования и о внесении изменений в положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации».
Игорь Николаевич ЗАМУРАЕВ, директор Департамента финансов Костромской области
Долговая политика ответственная
Исполнение регионального бюджета в Костромской области в 2020 году обеспечено без привлечения новых заимствований для покрытия бюджетного дефицита. Это при одновременном росте собственных доходов позволило сократить уровень долговой нагрузки с 90,1 до 85,4%. Данный результат достигнут за счет принятых Администрацией Костромской области и лично губернатором С. К. Ситниковым мер по мобилизации доходных источников бюджета и жестким ограничениям на принятие новых расходных обязательств, если они не направлены на противодействие распространению коронавирусной инфекции.
Проведенная оценка финансового состояния и возможности сокращения недоимки по платежам в бюджет в отношении каждого налогоплательщика позволила организовать индивидуальную работу с неплательщиками. В результате государственная поддержка хозяйствующих субъектов в виде налоговых льгот и субсидий осуществлялась в зависимости от исполнения ими обязательств перед бюджетом. Проведена инвентаризация расходов областного бюджета и расставлены приоритеты по обеспечению затрат на здравоохранение, социальное обеспечение и поддержку бизнеса в период пандемии. С учетом реализации указанных мер, а также федеральной финансовой поддержки, связанной со снижением налоговых и неналоговых доходов, в течение 2020 года удалось сбалансировать доходные поступления с расходными потребностями бюджета. На Московском финансовом форуме 8 сентября 2021 года действия региона в сфере управления долгом получили высокую оценку. Костромская область стала лауреатом в номинации «За проведение ответственной долговой политики». Победа в номинации стала возможной благодаря последовательной работе по снижению закредитованности региона (рисунок 2).
Акценты долговой политики смещаются
Начиная со второго полугодия 2020 года по мере преодоления негативных последствий коронавирусной инфекции фиксируется постепенное восстановление экономики региона. Для активизации деловой активности и увеличения налоговых поступлений в бюджет первоочередной задачей сегодня остается сохранение темпов экономического роста. Ее решение во многом зависит от притока частного капитала, запуска новых инвестиционных и инфраструктурных проектов с привлечением различных источников финансирования.
В связи с ограниченным объемом располагаемых финансовых ресурсов капитальные затраты областного бюджета сейчас в основном осуществляются в рамках софинансирования мероприятий по национальным проектам, которые преимущественно включают строительство социально значимых объектов (школы, детские сады, спортивные комплексы и т. п.). Данные вложения, как правило, не генерируют значительных объемов дополнительных доходных источников бюджета.
Специфика долговой политики текущего года связана со смещением акцентов в привлечении заемных средств. Вместо покрытия бюджетного дефицита для компенсации снижения доходов и обеспечения социальных обязательств кредитные ресурсы требуются для финансирования капитальных вложений в объекты инфраструктуры, необходимой для социально-экономического развития регионов. При этом реализация данных проектов должна осуществляться при условии сохранения долговой устойчивости субъектов РФ и соблюдения требований бюджетного законодательства по предельному уровню долговой нагрузки и бюджетному дефициту. На федеральном уровне созданы правовые основания для использования различных инструментов при осуществлении бюджетных инвестиций с использованием заемных источников финансирования. В том числе предусмотрено направление на данные цели средств, высвобождаемых в результате реструктуризации бюджетных кредитов, инфраструктурных облигаций и инфраструктурных бюджетных кредитов (таблица 1).
Таблица 1. Долговые инструменты бюджетного финансирования инвестиций
Наименование
Правовое основание
Направление использования
Высвобождаемые средства в результате изменения графика погашения задолженности по реструктурированным кредитам
Постановление Правительства РФ от 13.12.2017 № 1531 (с учетом изменений)
Объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов
Инфраструктурные облигации
Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2459
Объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры
Инфраструктурные бюджетные кредиты
Постановление Правительства РФ от 14.07.2021 № 1189
Объекты транспортной, инженерной, коммунальной, социальной, туристской инфраструктуры; приобретение подвижного состава городского транспорта общего пользования; технологическое присоединение к сетям инженерно-технического обеспечения
Реструктуризация бюджетных кредитов
В соответствии с постановлением Правительства РФ в 2017 году была реструктурирована задолженность региона по бюджетным кредитам на общую сумму 12,4 миллиарда рублей. Срок ее погашения — до 2024 года включительно, в том числе в период с 2021 по 2024 год необходимо уплачивать по 20% от суммы основного долга ежегодно. В 2020 году в условия реструктуризации внесены изменения, предусматривающие новый график погашения задолженности до 2029 года включительно, в том числе в течение 2021–2024 годов, — по 5% от суммы задолженности ежегодно. Высвобождаемые в результате смещения сроков погашения средства должны быть направлены на осуществление бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов. Для Костромской области объем указанных средств составляет по 1,86 миллиарда рублей ежегодно, или 7,44 миллиарда рублей за период 2021–2024 годов. Расходы за счет указанных средств в дальнейшем могут быть списаны в объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет от новых инвестиционных проектов, в целях реализации которых были созданы объекты инфраструктуры.
Аналогичным образом проведена реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам 2020 года. Объем высвобождаемых средств в результате реструктуризации этих займов для нашего региона составляет еще 0,65 миллиарда рублей (таблица 2).
Таблица 2. Объем средств, подлежащих направлению из бюджета Костромской области на инвестиции в соответствии с условиями реструктуризации бюджетных кредитов, в 2021–2024 гг., млн руб.
Наименование
2021
2022
2023
2024
Итого
2021–2024
Реструктуризация 2017 года
1860,16
1860,16
1860,16
1860,16
7440,64
Реструктуризация 2021 года
650,37
650,37
Всего высвобождаемых средств на инвестиции
8091,01
В настоящее время с потенциальными инвесторами прорабатываются вопросы потребности в инфраструктурных решениях, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов. В то же время мы уже сейчас видим ограничения, сдерживающие применение данного финансового механизма.
Согласно постановлению Правительства РФ от 19 октября 2020 года № 1705[1] в перечень налоговых доходов федерального бюджета, учитываемых при списании задолженности по бюджетным кредитам, включен налог на добавленную стоимость. В Костромской области широко представлены предприятия лесной отрасли, продукция которых в основном идет на экспорт. В связи с тем, что экспортно ориентированные предприятия предъявляют НДС к возмещению, совокупный объем налоговых поступлений в федеральный бюджет по ним близок к нулю либо является отрицательным, что исключает возможность вложений в объекты инфраструктуры для реализации инвестиционных проектов в данной сфере.
Также в связи с длительным сроком создания отдельных инфраструктурных объектов и выхода на проектную мощность связанных с ними инвестиционных проектов целесообразно увеличить график погашения реструктурированных бюджетных кредитов. Снятие данных ограничений при использовании высвобождаемых средств будет способствовать повышению эффективности реализации бюджетных инвестиций.
Предприятия лесной сферы останутся без инфраструктуры?
В Костромской области широко представлены предприятия лесной отрасли, продукция которых в основном идет на экспорт. Экспортно ориентированные предприятия предъявляют НДС к возмещению, и совокупный объем налоговых поступлений в федеральный бюджет по ним близок к нулю, что исключает возможность вложений в объекты инфраструктуры для реализации инвестиционных проектов в данной сфере.
Инфраструктурные облигации
С 2021 года у регионов появилась возможность финансирования объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования[2]. Специализированное общество проектного финансирования привлекает средства за счет размещения облигаций с последующим их предоставлением застройщикам по договорам займа, обеспеченным гарантиями субъекта РФ. Данный финансовый инструмент особенно востребован при реализации проектов жилищного строительства. Однако его применение сдерживают установленные бюджетным законодательством ограничения для регионов с высоким уровнем долговой нагрузки. Гарантии в рамках инфраструктурных облигаций могут предоставлять только регионы с долей долговых обязательств не более 75% от доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.
По состоянию на 1 сентября 2021 года отношение долга к собственным доходам бюджета Костромской области составляет 77,8%, что исключает возможность предоставления государственных гарантий для решения задач развития инфраструктуры. По мере снижения уровня долговой нагрузки вопрос использования инфраструктурных облигаций будет нами дополнительно проработан.
Инфраструктурные бюджетные кредиты
В настоящее время на федеральном уровне принято решения о выделении 500 миллиардов рублей для предоставления субъектам РФ инфраструктурных бюджетных кредитов. В пределах указанной суммы Костромской области доведен кредитный лимит в объеме 1,1 миллиарда рублей.
В целях использования этих средств Администрация Костромской области сформировала заявку на реализацию инфраструктурного проекта по строительству в рамках областной программы газификации уличных газораспределительных сетей в городах Мантурово и Нея. Эти сети необходимы для последующей реализации инвестиционных проектов жилищного строительства. В период пользования кредитными ресурсами на территории данных населенных пунктов застройщики планируют возвести 510 тысяч квадратных метров жилья (рисунок 3).
Растущая потребность в жилье вызвана расширением производства в городской черте, созданием новых рабочих мест, а также необходимостью расселения ветхого и аварийного жилищного фонда. Объем дополнительных поступлений в бюджет в виде налога на прибыль, НДФЛ и имущественных налогов составит более 2 миллиардов рублей, что перекрывает затраты на погашение основного долга и уплату процентов по бюджетному кредиту. Заявка Костромской области на получение кредитных ресурсов одобрена 9 сентября 2021 года на заседании Правительственной комиссии по региональному развитию. Прорабатывается вопрос реализации других инфраструктурных проектов на территории региона.
Бюджетные кредиты = больше ответственности
Расширение линейки финансовых механизмов заимствований для обеспечения инвестиционных расходов увязано с проведением регионом ответственной долговой политики. Инфраструктурные проекты реализуются при условии положительной бюджетной эффективности и отсутствия негативного влияния на показатели долговой устойчивости. С 2021 года на федеральном уровне установлены дополнительные ограничения в части возможности привлечения рыночных заимствований для субъектов РФ с высокой долей коммерческого долга.
Для рефинансирования рыночных заимствований в текущем году субъектам РФ из федерального бюджета предоставлены бюджетные кредиты для замещения коммерческого долга до уровня не более 25% от собственных доходов консолидированного бюджета. За регионами закреплены обязательства по непревышению данного показателя в ходе исполнения бюджетов. Костромской области бюджетный кредит на данные цели предоставлен в августе 2021 года в сумме 4,9 миллиарда рублей. В полном объеме он был направлен на замещение долговых обязательств по банковским кредитам. Экономия по расходам на обслуживание долга оценивается в сумме до 260 миллионов рублей ежегодно. Хочу поблагодарить Министерство финансов РФ за оказанную финансовую поддержку.
[1] Постановление Правительства РФ от 19 октября 2020 года № 1705 «Об утверждении правил списания задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам и перечня подлежащих зачислению в федеральный бюджет налоговых доходов от реализации новых инвестиционных проектов, в объеме фактического поступления которых Правительство Российской Федерации вправе списать задолженность субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам».
[2] Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2459 «Об утверждении Правил финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования и о внесении изменений в положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации».