К барьеру! Почему региональным чиновникам от стройки удобнее запрещать, чем разрешать
Где «прячутся» искорененные процедуры
«Специалисты нашей ассоциации изучили административные процедуры в строительстве по нескольким направлениям. Первое — мы провели опрос среди членов «Строителей Омска» на тему: «С какими административными барьерами вы сталкиваетесь при намерении реализовать строительный проект?» Как выяснилось, оформление прав на земельный участок вызывает проблемы у 27% опрошенных, с отказами в выдаче разрешений на строительство (РНС) и внесении изменений в них сталкиваются 54%. При заключении договоров на технологическое присоединение к сетям и при вводе объектов в эксплуатацию испытывают трудности по 36% респондентов.
Второе — мы проанализировали изменения, внесенные в Постановление Правительства РФ от 25.12.2021 №2490 «Об утверждении исчерпывающего перечня сведений, документов..., необходимых застройщику…», и ознакомились с судебной практикой, сложившейся в сфере инвестиционно-строительной деятельности за последние несколько лет. Если в общих чертах, то многие пресловутые административные барьеры по-прежнему действуют, и также продолжается непрерывная борьба с ними.
Здесь надо сказать, что в постановление №2490 неоднократно вносились изменения. Так, 28 июля 2022 года процедуры были сокращены с 989 до 751, а 30 апреля 2023-го из перечня убрали еще 52 позиции. Однако наше исследование выявило две интересные особенности. Первая: на региональном уровне местное законодательство далеко не всегда учитывает федеральные корректировки. Так, в Омской области из более 300 отмененных в сумме за последние два года обязательных процедур 86 по-прежнему продолжают действовать в различных местных законодательных актах — почти 30%. И вторая: исключенные из постановления кабмина документы часто продолжают фигурировать в высших законодательных актах РФ — Градостроительном и Земельном кодексах.
Получается, что, с одной стороны, административные процедуры в строительстве вроде бы строго регламентированы и даже утверждены исчерпывающие перечни документов, а с другой стороны, наличие ошибок и противоречий в законодательстве, невнятно прописанные нормы, игнорирующие требования федерального законодательства на региональном уровне, приводят к ситуациям, когда застройщик вынужден доказывать свою правоту в судах. Возникает большое количество арбитражных дел.
Вам отказали? Давайте спорить!
Изучение судебной практики по вопросам реализации строительных проектов, проведенное нашими юристами, показало основные исковые направления. Среди них — споры о выдаче РНС, возникающие по причине истечения срока использования градостроительного плана, изменения в нем после выдачи разрешения, истребование документов, не предусмотренных Градкодексом РФ, требования к проектной документации, основанные на проектах планировки, а не на правилах землепользования и застройки. Оспаривают в суде невыдачу РНС, связанную с отсутствием необходимого комплекта документов (в разных трактовках). Идут судебные тяжбы о выдаче разрешений на строительство, связанные с проверкой соответствия проектной документации установленным требованиям, о выдаче постановлений о вводе в эксплуатацию, возникающие ввиду отсутствия правоустанавливающих документов на землю, споры о предоставлении земельных участков (на торгах, без торгов), вызванные в том числе незаконными отказами в проведении аукциона. И завершают этот ряд, конечно, споры о привлечении к административной ответственности.
Если распределить материалы арбитражных судов по категориям спора, то, например, по запросу «Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» база «Консультант Плюс» выдает строку «1 266 дел в арбитражных судах». Из них в Арбитражном суде Западно-Сибирского округа (Тюмень) — 490 активных дел, то есть гораздо больше 30%. По запросу «Отказ в выдаче разрешений на строительство» в арбитражных судах система выдает 2 325 и 951 дело соответственно. За этими цифрами стоят нереализованные в срок проекты, потерянные время и деньги.
Основной причиной споров так или иначе становится необоснованное требование со стороны администрации о предоставлении дополнительных документов — например, разрешения на снос зеленых насаждений (хотя оно должно оформляться уже после выдачи разрешения на строительство), неверное, некомпетентное толкование законодательных норм. Примечательно, что в большинстве случаев суды принимают сторону застройщика, но, к сожалению, это не помогает сокращению инвестиционно-строительного цикла. Во-первых, некоторые арбитражные разбирательства длятся годами, а во-вторых, даже после принятия решения в пользу застройщика администрации не торопятся данное решение исполнять.
Конечно, ситуация меняется, и анализ дел прошлых лет уже не может в полной мере отразить сегодняшнее положение дел, тем более, что федеральные власти России в последнее время взяли курс на разработку единых правил взаимодействия застройщиков и чиновников (о чем, собственно, и свидетельствует принятие постановления №2490 и ряда других важных документов).
Но до полноценного решения проблемы еще далеко. По-прежнему, даже если запланированный вами объект предполагает необходимость ведения государственного строительного надзора и проектная документация (ПД) получила положительное заключение экспертизы, просто так сдать документы в архитектурно-строительный департамент и «легко» получить РНС получается далеко не всегда.
Согласно подпункту 2 пункта 11 ст. 51 Градкодекса РФ, после проверки наличия документов, необходимых для выдачи РНС, чиновник должен провести проверку соответствия ПД требованиям к строительству. Что это означает фактически? Что чиновник должен выполнить какую-то свою отдельную экспертизу проектной документации? Риторический вопрос, согласитесь! Чиновнику проще и спокойнее отправить застройщика в суд, чем принимать мало-мальски неоднозначные решения, рискуя сесть в тюрьму «за превышение полномочий».
В регионах «свои правила»
Приведу пример из собственного недавнего опыта. Запроектированный объект предполагается разместить в 4-й подзоне приаэродромной территории (ПАТ). Получено «разрешающее» заключение от Омского аэропорта на размещение данного объекта, где четко указано, что объект не влияет на безопасность полетов воздушных судов и работоспособность радиотехнических средств аэродрома. Все остальные документы тоже в полном порядке. Но застройщику все равно отказали в выдаче РНС, ссылаясь на приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 29 марта 2019 года №235 «Об установлении ПАТ аэродрома гражданской авиации Омск (Центральный)», содержащий некоторые дополнительные требования. И хотя приказ не зарегистрирован в Минюсте РФ, чиновник, выдающий разрешения, все равно учитывает данный документ при принятии решения — и отказывает в выдаче.
Еще одно наблюдение: к оформлению документов в разных регионах подходят по-разному. Скажем, в Омской области продлить РНС не составляет особого труда — при условии, что объект начат строительством и сроки заявки на продление соблюдены. А вот в Новосибирской области в тех же целях необходимо также внести изменения в проект организации строительства и почему-то предоставить обоснование продления сроков. Между тем Градкодекс РФ допускает отказ в продлении срока разрешения на строительство только в одном случае: если обнаружен факт отсутствия начатых работ.
Что делать?
Как все-таки решить проблему административных барьеров? У нас несколько предложений. Первое: необходимо максимально унифицировать те документы, которые застройщики обязаны предоставлять в органы власти и надзора. Второе: нужна скорейшая цифровизация всех процессов оформления документов — с целью максимально сократить непосредственное общение застройщиков с чиновниками. Третье: повысить компетенцию специалистов муниципальных и региональных администраций.
Четвертое: поработать над качеством федерального законодательства; опираясь на практику арбитражных споров, выявлять слабые места, исключать явно избыточные, излишние требования: их все еще очень много. И пятое: поскольку квалификация многих застройщиков оставляет желать лучшего, ее тоже нужно повышать. Знакомясь с арбитражными делами, можно заметить, что участвующие в спорах застройщики часто действовали некомпетентно, безграмотно, отчего во многом по заслугам получали отказы.
Москва впереди
Лично мне очень импонирует опыт москвичей в решении проблемы избыточных и непрозрачных административных процедур. В столице созданы эффективно действующие проектные офисы, куда любой застройщик может обратиться и получить полную информацию о любом интересующем его земельном участке — «в разрезе» генплана, вида разрешенного использования, действующих ПЗЗ и т. п.
Там же можно получить подробную консультацию по порядку оформления необходимых документов, договоров на технологическое присоединение к сетям и прочим существенным аспектам. Это очень хорошая идея. Кстати, один из опросов ВЦИОМ показал, что работающие на территории Москвы и области застройщики отметили проектные офисы как весьма полезное начинание в части сокращения адмбарьеров. Уверен, данное новшество полезно внедрять в регионах — только подходить к процессу следует неформально, чтобы он давал реальный результат, а не видимость работы.
И последнее замечание. Сегодня федеральная законодательная база с точки зрения успешности избавления от адмбарьеров опережает региональные. В связи с этим необходимо провести ревизию региональных нормативно-законодательных баз и избавиться от тех, которые сдерживают развитие стройотрасли».