Марина Соколова: как сэкономить сто миллионов на реформе муниципальных районов

Владимир Путин в конце января провёл в Красногорске заседание Совета по развитию местного самоуправления, посвящённое его роли в реализации национальных проектов. Президент предложил обеспечить эффективность местного самоуправления, устранить разрывы, несогласованность между регионами и муниципалитетами и даже «упрочить финансовое положение муниципальных структур». Журналист Андрей Калачинский попросил Марину Соколову прокомментировать новые инициативы президента. — Ясно, что муниципалитетам в первую очередь не хватает финансовой самостоятельности. В 1993 году Указом президента была разрешено региональным местным органам власти вводить свои налоги и сборы. И, например, в Хасанском районе депутаты ввели «курортный сбор» для туристов. Через три года стало ясно, что число налогов выросло неоправданно, собирать их трудно, а иногда и невыгодно. И было решено, что перечень налогов формируется только на федеральном уровне. На что сейчас живут муниципалитеты? — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят еще в 2003 году. Но самостоятельность решений органов местной власти зависят от очень простой вещи — экономической базы и бюджета муниципалитета. А собираемых муниципалитетами средств не достаточно для выполнения полного объема задач. В среднем по краю в 2018 году доля собственных налогов (налоговые и неналоговые доходы) в объёме доходов местных бюджетов сложилась от 75 % (Владивостокский ГО) до 14 % (Кавалеровский МР). Больше всего доходов муниципалитеты получают от НДФЛ: в 2018 году в среднем по муниципалитетам края он (по нормативу отчислений) формирует около 30 % доходов местных бюджетов, в отдельных муниципалитетах его вес выше: например, в Артёме (32 %), Яковлевском МР (35 %), Анучинском МР (40 %), Лазовском (46 %). Что касается земельного налога, казалось бы, он должен быть основным для формирования бюджета, но его исчисление зависит от кадастровой стоимости земельного участка. Определяют эту стоимость один раз в пять лет соответствующие подрядные организации. В итоге, за счёт величины кадастровой стоимости только по Владивостоку и Уссурийску данный налог сравнительно имеет значение (10 и 11 % в доходах местных бюджетов, соответственно). Тут сказывается влияние федерального закона о свободном порте Владивосток, в рамках которого Думой Владивостока предусмотрена льгота по земельному налогу для резидентов Порта. — Если взять только Владивосток, что ещё формирует его бюджет? — Вот при планировании бюджета Владивостока на 2020 год озвучивались такие цифры. Запланированные доходы городского бюджета 16,39 миллиарда. Доля налоговых доходов в общей сумме доходов бюджета Владивостокского городского округа в 2020 году составит 45,7 процента или 7,49 миллиарда рублей. В составе налоговых доходов наибольший удельный вес — 64% занимает налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Прогноз поступлений НДФЛ в бюджет Владивостока — 4,79 миллиарда рублей. Поступление земельного налога планируется в сумме 1,42 миллиарда рублей, единый налог на вмененный доход (ЕНВД) — 545,8 миллиона рублей, налог на имущество физических лиц — 337,6 миллиона рублей, единый сельскохозяйственный налог — 150 миллионов рублей. Есть ещё неналоговые доходы, их доля в бюджете примерно 11 процентов. Это средства от использования имущества, находящегося в собственности города. Вот сложите эти цифры 45 плюс 11… Получается, что, примерно 56 процентов город зарабатывает сам. Остальные 46 процентов городского бюджета (почти на 7 миллиардов рублей) — субсидии, безвозмездные поступления от других бюджетов — регионального и федерального. Неналоговые доходы бюджета формируются, как правило, отчислениями от прибыли муниципальных предприятий (по Владивостоку, согласно 142-МПА, это — 25%). Но доля муниципального сектора в общем экономическом результате — невелика. По Владивостоку она не достигает 10 процентов. Ну, а если взять в целом доходную часть всех местных бюджетов края, то в 2018 году она составляла порядка 42 миллиардов рублей при 1,913 миллиона жителей. Насколько это малая сумма становится ещё более очевидным при сопоставлении с выручкой Группы компаний ДНС, которая в 2018 году показала выручку в 197,8 миллиарда рублей. — В чем смысл поправок в Конституцию, предложенных президентом? И почему местное самоуправление не входит в вертикаль госвласти? — По итогам поручений президента РФ в части местного самоуправления поправки касаются введения пункта 3 в статью 132, о вхождении органов местного самоуправления и органов госвласти в единую систему публичной власти для «наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». И новая редакция статьи 133, в которой компенсация расходов «ранее переданных госполномочий», заменена на компенсацию расходов по выполнению органами местного самоуправления «публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение». Сейчас много экспертов разных уровней «ломают копья» в попытках максимально спрогнозировать будущее. Но в моем понимании пока мы не увидим проекты изменений в ФЗ-131, ФЗ-184, рано делать выводы. Вместе с тем, два уровня синтезированы в единую систему публичной власти, которая, если я верно читаю законодательство, есть категория гражданско-правового характера. Возможно, что какие-то взаимодействия государства и муниципалитетов будут упрощены, переведены на более оперативную платформу. Но не вызывает сомнений, что включение муниципалитетов и государства в систему публичной власти — есть усиление вертикальной оси управления. И это правильно: не случайно ещё в конце 2016 года базовым документом стратегического планирования РФ — Стратегией национальной безопасности РФ — органы МСУ впервые были включены совместно с органами госвласти в единую систему обеспечения национальной безопасности России. Все логично. Осталось только дождаться перечня «публичных функций и полномочий, в том числе имеющих государственное значение», чтобы утвердиться в данном выводе. — Насколько муниципалитет может быть самостоятельным в привлечении инвестиций под свои проекты? — С учётом моего профессионального опыта могу отметить — в минимальном размере. Во-первых, инвестиционная деятельность, как таковая, не входит в вопросы местного значения. Во-вторых, возвращаемся к началу разговора: экономическая основа муниципалитета как публичного партнёра — весьма ограничена, если не сказать более. В-третьих, большими «длинными» деньгами располагает только федеральный уровень и отдельные крупнейшие госкорпорации. Поэтому, иллюзии здесь излишни, как и попытки насадить муниципалитетам проектные офисы. Вместе с тем, бывают исключения, которые зависят от позиции главы города. Например, в 2015 году, в рамках первого Восточного экономического форума, мэрия готова была выступать в качестве одного из публичных партнеров при строительстве ВКАДА — Владивостокской кольцевой автодороги. И администрация города предлагала этот проект завязать на новый трансграничный маршрут на Китай со строительством моста на полуостров Песчаный….Тогда же представлялся проект конгрессно-выставочного центра на острове Русском («Владэкспо»). Он мыслился как «дом для ВЭФ», т. к. предполагалось, что ДВФУ, при всей шедевральной инфраструктуре — временная площадка форума. Это были огромные проекты и администрация города могла быть в их реализации только одним из публичных участников наряду с федеральными органами власти. В 2016 году администрация Владивостока выступала в качестве потенциального участника концессии в проекте создания и эксплуатации единого технологического комплекса элементов обустройства автомобильных дорог для обеспечения функционирования платных парковок города Владивостока. Подчеркну, администрация города готова была выступать партнером в двух очень крупных проектах. Для этого были и компетенции и нормативно-правовые основания. Но, повторюсь, это — исключение из правил. — В Приморье краевой парламент рассмотрел проект закона об изменении статуса Хорольского и Октябрьского районов в муниципальные округа. А жители Анучинского, Чугуевского и Пограничного районов на общественных слушаниях выразили своё согласие с планами реформирования местного самоуправления. В чем смысл преобразования муниципальных районов в муниципальные округа? — Экономия бюджетных средств и их более эффективное перераспределение. В составе муниципального района есть городские и сельские поселения. Как минимум, при каждом аппарате должен быть: юрист, кадровик, экономист, специалист по ЖКХ, бухгалтер и «закупщик» для подготовки документов на проведение торгов по контрактам. Реорганизация в муниципальные округа поможет решить проблему высвобождения бюджетных средств. В крае 22 муниципальных района, 102 сельских поселения и двенадцать городских округов. Если принять в расчёт, что содержание администрации села в год обходится в среднем миллион рублей, ясно какова будет сумма экономии бюджетов. Это — плюс. Но есть и минус — люди на местах потеряют работу и возрастет нагрузка на муниципальных служащих в районах, при незначительном росте оплаты труда, или без такового. — Как будут управляться сёла и посёлки и что будет с главами местных поселений? — Неясно, в каком качестве сохранятся главы поселений и будут ли они выборными… Можно предположить, что после упразднения сельских поселений глава может перейти в статус старосты поселения. Или как в поселениях некоторых наших северных муниципалитетов, где ими руководят сити-менеджеры на ставке «специалиста» в штате администрации муниципального округа. В любом случае, бюджетный эффект и более четкая вертикаль управления в новой редакции 131-ФЗ очевидны. Дождёмся 2025 года, когда этот процесс исполнится на 100 процентов и тогда сможем делать детальные выводы об эффектах, главным из которого должен стать рост финансово-экономической ресурсности местного самоуправления. А пока, ни поправки в Конституцию, ни изменения с 1 мая прошлого года 131-ФЗ не дают достаточных оснований для этого.