Административная ответственность в системе предупреждения нарушений
23
Управление Федерального казначейства по Амурской области (далее — Управление) в рамках предоставленных полномочий применяет меры административного реагирования. При этом цель наказать рублем не является главной. При реализации административного производства в целом и рассмотрении дел об административных правонарушениях в частности на первый план выходит задача установить диалог с проверяемым объектом, прийти к единому пониманию проблемных вопросов финансово-бюджетной сферы.
Светлана Вадимовна КАРТАВЦЕВА, главный специалист-эксперт юридического отдела УФК по Амурской области
Практика рассмотрения дел об административных правонарушениях
В соответствии с частью 1 статьи 23.7 КоАП РФ на Федеральное казначейство и его территориальные органы возложены полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8–10 статьи 7.32, статьями 7.32.6, 15.1, 15.14–15.15.16, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ (в пределах своих полномочий). Ответственность за нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, предусматривается статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях в Управлении с 2019 года по первое полугодие 2021 года по статьям, предусматривающим ответственность за нарушения бюджетного законодательства, в разрезе применяемого вида наказания представлено на рисунках 1, 2, 3.
Рассматривая дела об административном правонарушении, с должностными лицами проверяемых объектов обсуждаются основания привлечения к административной ответственности и обстоятельства его совершения. Совместно проводится анализ причин, способствующих совершению правонарушения, в том числе причин невозможности соблюдения требований нормативных правовых актов и принятых для их соблюдения мер, разъясняются действия, необходимые для принятия в рамках установленных требований. Все это минимизирует риски допущения аналогичных нарушений вновь.
Причинами правонарушений не всегда является недобросовестность участников бюджетного процесса, поэтому в рамках каждого дела оценивается степень вины и роль правонарушителя, его отношение к совершенному правонарушению и исполнению своих обязанностей. Информация о вынесенных за нарушения бюджетного законодательства постановлениях по делам об административных правонарушениях представлена на рисунке 4.
Сложности квалификации
Данные, приведенные на рисунке 4, показывают, что распространенным правонарушением является нарушение порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ. При этом ни бюджетное законодательство, ни административное не определяют «порядок предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов» и «условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов». Поэтому на практике при осуществлении административного производства трудно разграничить понятия «нарушение условий» и «нарушение порядка» предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. В результате сложно доказать наличие объективной стороны правонарушения, а следовательно, и состава административного правонарушения в целом, что в свою очередь влечет противоречивые выводы судов.
Кроме того, сложности возникают и в различном понимании объективной стороны указанного правонарушения. Анализ административной и судебной практики показывает, что объективной стороной указанной статьи является невыполнение условий о возврате средств в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности использования межбюджетного трансферта. Не отрицая данную практику, Управление придерживается иной позиции. По нашему мнению, несмотря на возврат неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов в федеральный бюджет при недостижении значений показателей результативности (результатов), само по себе их недостижение уже является нарушением порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусматривают их предоставление в целях достижения показателей, которые определяются соглашением, паспортом проекта, программы и т. д. Оценка эффективности предоставления осуществляется путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей. Соответственно, недостижение значения хотя бы одного из них является невыполнением условий соглашения, проекта или программы и, как следствие, правил, что образует объективную сторону нарушения по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ.
Субъектами административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, являются:
финансовый орган;
главный распорядитель, распорядитель или получатель средств бюджета.
Исходя из выявленных в ходе проверок нарушений и сложившейся практики применения административного законодательства, можем сказать, что круг субъектов, действия которых подпадают под состав указанного правонарушения, шире, чем определен КоАП РФ. С учетом установленных правил предоставление и распределение межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, в котором со стороны субъекта РФ определяется орган, ответственный в том числе за достижения значений показателей результативности по представленному межбюджетному трансферту. Следует отметить, что не всегда орган, ответственный по соглашению за исполнение его условий и обязательств, подпадает под субъектный состав части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ. Разумеется, если уполномоченный орган не отнесен к субъектному составу, то при привлечении его должностных лиц к административной ответственности за несоблюдение порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов достаточно сложно отстоять эту позицию в суде. Об этом свидетельствует и неоднозначная судебная практика.
Тем не менее Управление имеет такой положительный опыт. Должностное лицо уполномоченного органа, не являющегося субъектом ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, привлечено к административной ответственности за недостижение субъектом РФ показателей результативности по представленному межбюджетному трансферту, а также за нарушение сроков предоставления отчетности (постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июля 2021 года № 16-1607/2021).
Суд первой инстанции:
«....суд, отменяя постановление должностного лица Управления, которым должностное лицо министерства привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП рф за недостижение показателей результативности расходов бюджета, пришел к выводу, что министерство не является финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) или получателем средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, в связи с чем не может нести ответственность по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ».
Кассационный суд:
«...исходя из условий программы, соглашения, субъект Амурской области принял на себя обязательство обеспечивать достижение значений показателей результативности расходов бюджета субъекта РФ. Соглашением и программой установлено, что уполномоченным органом субъекта, на которого возложены функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) соглашения, является министерство. Таким образом, министерство приняло на себя обязательства субъекта Амурской области в рамках программы и соглашения по достижению показателей результативности, имеет статус координатора, что позволяет привлечь должностное лицо такого органа к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ за необеспечение достижения показателей результативности расходов бюджета Амурской области, в целях финансового обеспечения которых предоставлялся межбюджетный трансферт...»
На наш взгляд, проблемные вопросы квалификации состава по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ требуют урегулирования на законодательном уровне и выработки единообразного подхода к толкованию норм КоАП РФ. Это будет способствовать созданию одинаковой практики правоприменения его положений (рисунок 5).
Превентивная мера ответственности — предупреждение
Одним из важных направлений деятельности по профилактике нарушений мы видим возможность замены административного наказания в виде штрафа на предупреждение. Назначение административного наказания в виде предупреждения не влечет претерпевания материальных лишений, но правовые последствия для привлекаемого лица не отличаются от иных административных наказаний. С учетом внесенных в декабре 2020 года изменений в КоАП РФ статьей 4.1.1 определено, что некоммерческим организациям, их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля, в установленных случаях административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение. Напомним, что ранее такая мера ответственности применялась только к субъектам малого и среднего предпринимательства. Необходимо отметить, что КоАП РФ не содержит определения особенностей применения норм, регламентирующих вопрос назначения наказания в форме предупреждения в отношении органов государственной власти и их должностных лиц. Учитывая положения Гражданского и Бюджетного кодексов, мы считаем, что должностные лица органов государственной власти относятся к субъектам, к которым необходимо применять положения статьи 4.1.1 КоАП РФ, а также поддерживаем позицию Минфина России, изложенную в письме от 20 июля 2021 года № 02-05-08/59325, и считаем необходимым запросить разъяснения по указанному вопросу у Минюста России, который готовил проект новых поправок в КоАП РФ.
При замене административного штрафа на предупреждение необходимо учитывать следующие условия. Правонарушение:
совершено впервые (необходимо отметить, что КоАП РФ уточнено правило об исчислении срока, согласно которому лицо считается подвергнутым административному наказанию. Часть 2 статьи 4.6 КоАП РФ гласит, что лицо, которому назначено административное наказание в виде административного штрафа за совершение административного правонарушения и которое уплатило административный штраф до дня вступления в законную силу соответствующего постановления, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу указанного постановления до истечения одного года со дня уплаты административного штрафа);
выявлено в ходе государственного (муниципального) контроля;
соответствует статье 3.4 КоАП РФ (отсутствует причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также имущественный ущерб);
не является исключением по части 2 статьи 4.1.1 КоАП РФ (перечислены статьи КоАП РФ, к которым не применяется данная форма наказания).
В течение первого полугодия 2021 года Управление успешно применяло данную статью на практике. Было вынесено 14 постановлений о назначении административного наказания в виде предупреждения, которые не были обжалованы в судебном порядке и вступили в законную силу.
Применяя наказание в виде предупреждения, мы учитываем не только условия для замены штрафа, предусмотренные КоАП РФ, но и совокупность всех обстоятельств, внешних и внутренних факторов, послуживших причинами совершения административных правонарушений. Во внимание были приняты следующие обстоятельства:
добросовестность участников бюджетных отношений и их отношение к исполнению своих служебных обязанностей;
степень вины и роль правонарушителя;
порог риска совершения новых правонарушений;
принятие участия в программах, проектах впервые, большой объем подготовки документов в ограниченные сроки;
соразмерность санкции и тяжести наступивших последствий (величине и характеру причиненного ущерба);
внешние факторы:
случаи некорректного функционирования информационных систем;
организация работы в режиме чрезвычайных условий, вызванных эпидемиологической обстановкой, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Таким образом, полагаем, что переход к партнерской модели взаимодействия способствует достижению порядка в финансово-бюджетной сфере и отвечает нынешним требованиям современного государства и общества.
Светлана Вадимовна КАРТАВЦЕВА, главный специалист-эксперт юридического отдела УФК по Амурской области
Практика рассмотрения дел об административных правонарушениях
В соответствии с частью 1 статьи 23.7 КоАП РФ на Федеральное казначейство и его территориальные органы возложены полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8–10 статьи 7.32, статьями 7.32.6, 15.1, 15.14–15.15.16, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ (в пределах своих полномочий). Ответственность за нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, предусматривается статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях в Управлении с 2019 года по первое полугодие 2021 года по статьям, предусматривающим ответственность за нарушения бюджетного законодательства, в разрезе применяемого вида наказания представлено на рисунках 1, 2, 3.
Рассматривая дела об административном правонарушении, с должностными лицами проверяемых объектов обсуждаются основания привлечения к административной ответственности и обстоятельства его совершения. Совместно проводится анализ причин, способствующих совершению правонарушения, в том числе причин невозможности соблюдения требований нормативных правовых актов и принятых для их соблюдения мер, разъясняются действия, необходимые для принятия в рамках установленных требований. Все это минимизирует риски допущения аналогичных нарушений вновь.
Причинами правонарушений не всегда является недобросовестность участников бюджетного процесса, поэтому в рамках каждого дела оценивается степень вины и роль правонарушителя, его отношение к совершенному правонарушению и исполнению своих обязанностей. Информация о вынесенных за нарушения бюджетного законодательства постановлениях по делам об административных правонарушениях представлена на рисунке 4.
Сложности квалификации
Данные, приведенные на рисунке 4, показывают, что распространенным правонарушением является нарушение порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ. При этом ни бюджетное законодательство, ни административное не определяют «порядок предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов» и «условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов». Поэтому на практике при осуществлении административного производства трудно разграничить понятия «нарушение условий» и «нарушение порядка» предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. В результате сложно доказать наличие объективной стороны правонарушения, а следовательно, и состава административного правонарушения в целом, что в свою очередь влечет противоречивые выводы судов.
Кроме того, сложности возникают и в различном понимании объективной стороны указанного правонарушения. Анализ административной и судебной практики показывает, что объективной стороной указанной статьи является невыполнение условий о возврате средств в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности использования межбюджетного трансферта. Не отрицая данную практику, Управление придерживается иной позиции. По нашему мнению, несмотря на возврат неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов в федеральный бюджет при недостижении значений показателей результативности (результатов), само по себе их недостижение уже является нарушением порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусматривают их предоставление в целях достижения показателей, которые определяются соглашением, паспортом проекта, программы и т. д. Оценка эффективности предоставления осуществляется путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей. Соответственно, недостижение значения хотя бы одного из них является невыполнением условий соглашения, проекта или программы и, как следствие, правил, что образует объективную сторону нарушения по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ.
Субъектами административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, являются:
финансовый орган;
главный распорядитель, распорядитель или получатель средств бюджета.
Исходя из выявленных в ходе проверок нарушений и сложившейся практики применения административного законодательства, можем сказать, что круг субъектов, действия которых подпадают под состав указанного правонарушения, шире, чем определен КоАП РФ. С учетом установленных правил предоставление и распределение межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, в котором со стороны субъекта РФ определяется орган, ответственный в том числе за достижения значений показателей результативности по представленному межбюджетному трансферту. Следует отметить, что не всегда орган, ответственный по соглашению за исполнение его условий и обязательств, подпадает под субъектный состав части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ. Разумеется, если уполномоченный орган не отнесен к субъектному составу, то при привлечении его должностных лиц к административной ответственности за несоблюдение порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов достаточно сложно отстоять эту позицию в суде. Об этом свидетельствует и неоднозначная судебная практика.
Тем не менее Управление имеет такой положительный опыт. Должностное лицо уполномоченного органа, не являющегося субъектом ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, привлечено к административной ответственности за недостижение субъектом РФ показателей результативности по представленному межбюджетному трансферту, а также за нарушение сроков предоставления отчетности (постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июля 2021 года № 16-1607/2021).
Суд первой инстанции:
«....суд, отменяя постановление должностного лица Управления, которым должностное лицо министерства привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП рф за недостижение показателей результативности расходов бюджета, пришел к выводу, что министерство не является финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) или получателем средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, в связи с чем не может нести ответственность по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ».
Кассационный суд:
«...исходя из условий программы, соглашения, субъект Амурской области принял на себя обязательство обеспечивать достижение значений показателей результативности расходов бюджета субъекта РФ. Соглашением и программой установлено, что уполномоченным органом субъекта, на которого возложены функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) соглашения, является министерство. Таким образом, министерство приняло на себя обязательства субъекта Амурской области в рамках программы и соглашения по достижению показателей результативности, имеет статус координатора, что позволяет привлечь должностное лицо такого органа к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ за необеспечение достижения показателей результативности расходов бюджета Амурской области, в целях финансового обеспечения которых предоставлялся межбюджетный трансферт...»
На наш взгляд, проблемные вопросы квалификации состава по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ требуют урегулирования на законодательном уровне и выработки единообразного подхода к толкованию норм КоАП РФ. Это будет способствовать созданию одинаковой практики правоприменения его положений (рисунок 5).
Превентивная мера ответственности — предупреждение
Одним из важных направлений деятельности по профилактике нарушений мы видим возможность замены административного наказания в виде штрафа на предупреждение. Назначение административного наказания в виде предупреждения не влечет претерпевания материальных лишений, но правовые последствия для привлекаемого лица не отличаются от иных административных наказаний. С учетом внесенных в декабре 2020 года изменений в КоАП РФ статьей 4.1.1 определено, что некоммерческим организациям, их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля, в установленных случаях административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение. Напомним, что ранее такая мера ответственности применялась только к субъектам малого и среднего предпринимательства. Необходимо отметить, что КоАП РФ не содержит определения особенностей применения норм, регламентирующих вопрос назначения наказания в форме предупреждения в отношении органов государственной власти и их должностных лиц. Учитывая положения Гражданского и Бюджетного кодексов, мы считаем, что должностные лица органов государственной власти относятся к субъектам, к которым необходимо применять положения статьи 4.1.1 КоАП РФ, а также поддерживаем позицию Минфина России, изложенную в письме от 20 июля 2021 года № 02-05-08/59325, и считаем необходимым запросить разъяснения по указанному вопросу у Минюста России, который готовил проект новых поправок в КоАП РФ.
При замене административного штрафа на предупреждение необходимо учитывать следующие условия. Правонарушение:
совершено впервые (необходимо отметить, что КоАП РФ уточнено правило об исчислении срока, согласно которому лицо считается подвергнутым административному наказанию. Часть 2 статьи 4.6 КоАП РФ гласит, что лицо, которому назначено административное наказание в виде административного штрафа за совершение административного правонарушения и которое уплатило административный штраф до дня вступления в законную силу соответствующего постановления, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу указанного постановления до истечения одного года со дня уплаты административного штрафа);
выявлено в ходе государственного (муниципального) контроля;
соответствует статье 3.4 КоАП РФ (отсутствует причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также имущественный ущерб);
не является исключением по части 2 статьи 4.1.1 КоАП РФ (перечислены статьи КоАП РФ, к которым не применяется данная форма наказания).
В течение первого полугодия 2021 года Управление успешно применяло данную статью на практике. Было вынесено 14 постановлений о назначении административного наказания в виде предупреждения, которые не были обжалованы в судебном порядке и вступили в законную силу.
Применяя наказание в виде предупреждения, мы учитываем не только условия для замены штрафа, предусмотренные КоАП РФ, но и совокупность всех обстоятельств, внешних и внутренних факторов, послуживших причинами совершения административных правонарушений. Во внимание были приняты следующие обстоятельства:
добросовестность участников бюджетных отношений и их отношение к исполнению своих служебных обязанностей;
степень вины и роль правонарушителя;
порог риска совершения новых правонарушений;
принятие участия в программах, проектах впервые, большой объем подготовки документов в ограниченные сроки;
соразмерность санкции и тяжести наступивших последствий (величине и характеру причиненного ущерба);
внешние факторы:
случаи некорректного функционирования информационных систем;
организация работы в режиме чрезвычайных условий, вызванных эпидемиологической обстановкой, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Таким образом, полагаем, что переход к партнерской модели взаимодействия способствует достижению порядка в финансово-бюджетной сфере и отвечает нынешним требованиям современного государства и общества.